INFORMACIÓN; DATOS ABIERTOS y CIUDADANÍA

domingo, 8 de julio de 2012

Acceso a la Información y el Desafío de la Participación Ciudadana


En Dos Cabezas nos encanta la Ley de Transparencia pues entendemos que el acceso a información pública es un primer paso hacia la construcción de sistemas participativos donde la ciudadanía pueda incidir en la toma de decisiones. Por lo mismo, no nos conformamos con requerir documentos públicos, sino que buscamos que la transparencia sea finalmente el campo donde se mueva la participación ciudadana. Aquí nuestra reflexión sobre el panorama nacional en el campo de la incipiente participación ciudadana.


PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN

Hablar de participación es hacerse cargo del espectro de políticas públicas que permiten la incidencia ciudadana, así como mencionar los correctos espacios de iniciativa que pertenecen a la sociedad civil. De cualquier manera, se trata de un panorama nuevo, un escenario de transformación. Transformación en el terreno de la relación entre ciudadanos y conocimientos y comportamientos políticos, y la ampliación del concepto del dominio público.

Tal como refiere Stiglitz (1999), utilizaremos el término “participación” en su sentido más amplio, para incluir aquellos procesos de transparencia, apertura y de “dar voz” tanto en escenarios públicos como corporativos. Esto pues, desde ya lo planteamos, nuestro objetivo en esta reflexión es vincular el acceso a la información y la gestión en participación ciudadana en el contexto de la apertura y democratización de los procesos administrativos.

Precisamente debido a esta ampliación del ámbito de los temas de debate público, cada vez son menos los ciudadanos que mantienen una relación fácilmente clasificable con el viejo esquema interés/desinterés. Es decir, cada vez existe menos ese ciudadano perfecto, que está informado y que actúa en todos los terrenos y que cuenta con un universo cognitivo perfectamente estructurado en el que todos los temas enlazan de forma coherente. Su definición actual responde más bien a una mixtura colectiva.

Hay sentimientos colectivos, propios de la psicología política, que condicionan el modo como la ciudadanía percibe el rol de las instituciones gubernamentales –y de los partidos políticos- en la sociedad actual. En distintas partes del mundo se expresa un sentimiento de profunda insatisfacción –sobre todo, pero no únicamente en las y los jóvenes- por las frustraciones que depara una sensación de pérdida irreparable de la esperanza de que la sociedad pueda avanzar en un sentido de justicia, superando las desigualdades. En España, en otros países europeos y en América Latina se habla de una “generación de indignados” (PROACCESO, 2011).

En vinculación con lo anterior, otra emoción amarga se percibe en nuestras sociedades: el escepticismo para con las promesas políticas. Hay una pérdida creciente de confianza y credibilidad en el papel que juegan los actores partidarios e institucionales. Una consecuencia de este distanciamiento emocional entre política y sociedad es la compleja interacción entre Estado y Sociedad Civil que se observa en nuestros países.

La democracia política es un patrimonio de nuestra república, algo por lo que se ha luchado. Aún con ello, los indicadores de desconfianza hacia el sistema político se han acentuado. La actividad de los partidos es percibida como un ejercicio lejano de las personas -una profesión de la élite del poder-, al punto de que esta imagen negativa inevitablemente se vuelve contra el propio quehacer del gobierno. "El desafío de la modernidad democrática para un país como Chile es ganar sustentabilidad ciudadana para sus políticas de desarrollo" (Calderón, 2006).

Al liderazgo gubernamental ya no se le pide que sepa gobernar bien para la gente, sino que aprenda a hacerlo con la gente. De no ocurrir este cambio en el modo de hacer gobierno, el compromiso ciudadano con la democracia forzosamente ha de resentirse, y así la adhesión de las personas para con las políticas públicas acabará sustituyéndose por el desapego, la pasividad y el negativismo.

En el momento actual, la configuración de nuevos conceptos sobre políticas públicas, de una nueva gestión del Estado y de un relanzamiento de las reformas políticas indispensables para el “buen gobierno(good governance) son caminos que llevan hacia una mayor “sensibilidad(responsiveness) del quehacer político ante la ciudadanía. El resurgimiento de la sociedad civil se encuadra entonces en el triángulo formado por el nuevo papel del Estado a desarrollar en América Latina, un adecuado funcionamiento de los partidos políticos y la extensión de una nueva cultura política en la ciudadanía (Hengstenberg, Peter y otros, 2002).

El camino para revertir estos síntomas críticos y recuperar confianzas de la ciudadanía depende de la voluntad política de abrirse a la participación ciudadana tanto en el ámbito de las instituciones del sistema de gobierno como en el referido a la administración de las políticas públicas. En este punto crucial, de reconstrucción de las confianzas ciudadanas, la participación y la transparencia de la gestión pública vienen a coincidir en el ejercicio del buen gobierno.

Esto nos conduce a un punto importante: desde la perspectiva integral de desarrollo podría sostenerse que la participación no se refiere únicamente al hecho de votar. Los procesos participativos deben comprender el diálogo abierto, así como el amplio y activo compromiso ciudadano, y requieren que los individuos tengan “una voz” en las decisiones que les afectan (Stiglitz, 1999).



OTRA MANERA DE ENTENDER LAS COSAS…

En la segunda década del siglo XXI se confirma que el espacio de lo público se ha abierto a nuevas dimensiones sociales. El esquema clásico que circunscribía la esfera pública sólo al ámbito estatal ya no puede sostenerse. El Estado sigue siendo el lugar donde se concentra con mayor poder la organización pública de la sociedad, pero no ya de una manera monopólica como en el pasado. Junto a la estatal, otras dinámicas institucionales asumen roles relevantes en los asuntos públicos de cada país, como ocurre con los medios de comunicación social, las corporaciones empresariales, las asociaciones sin fines de lucro, las comunidades indígenas, las entidades universitarias, las organizaciones comunitarias, las redes sociales o los movimientos ciudadanos (Prats i Catalán, 2005).

La participación ciudadana y la transparencia de la gestión administrativa se han abierto a un vínculo sistémico que, en el Estado moderno y democrático, viene a re-significar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía en su relación con los actores institucionales, en particular en el campo propio de la información pública. Un gobierno que cae en el secretismo y que hace imposible que los ciudadanos tengan opiniones informadas sobre las políticas que son críticas para sus vidas y para el bienestar de su país, debilita la responsabilidad política (accountabilty) y la calidad del proceso de toma de decisiones.


Tienen de común, la participación y la transparencia, una calidad compartida: son al mismo tiempo valores y principios. Situados en el paradigma de los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribución legítima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las decisiones de interés general y controlar los actos de la administración. Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participación y la transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben políticamente a la soberanía del pueblo en su forma de gobernar las sociedades (PROACCESO, 2011).

Desde allí se abren las discusiones sobre una mayor calidad  de la política democrática, es decir, nuevas relaciones entre los partidos políticos y la sociedad civil, la participación ciudadana no partidista en los diferentes niveles de gobierno y una mayor responsabilidad de la gestión pública ante los ciudadanos.


¿NUEVOS DERECHOS?

Se consideran como derechos ciudadanos los derechos civiles y políticos, tanto como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, que se constituyen en la relación de la ciudadanía con el Estado y demás instituciones con poder decisorio en la sociedad. Sólo esta prevalencia de los derechos democráticos en el orden social permite fundar deberes legítimos para sus actores ciudadanos. Los deberes que no se sostienen en un marco de derechos deben calificarse como imposiciones.

En este sentido, los gobiernos no sólo deberían incrementar la transparencia, sino también reconocer la existencia del denominado “derecho a saber” (“right to know”). Los ciudadanos tienen el derecho a saber lo que el gobierno está haciendo y por qué. Tienen el derecho a saber si “las excepciones legales” son llevadas a cabo con base en determinadas reglas y disposiciones.

En Chile, la Ley 20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la gestión pública, de reciente promulgación, recoge explícitamente tal derecho en el texto de la Ley de Bases Generales de Administración del Estado. Por su parte, la Ley 20.285 de Transparencia de la función pública establece el derecho de acceso a la información de los órganos de la administración del Estado así como los procedimientos para su ejercicio y amparo.

Este marco legal explicita la consideración de que la participación y la transparencia de la información pública son derechos de la ciudadanía -y no concesiones dependientes de la voluntad de los gobernantes- y representa un cambio en la gobernanza del Estado moderno y democrático. Sus implicancias son fundamentales para la esfera de lo público: de una parte, empoderan a las personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a obligaciones de la gestión administrativa para cumplir con el mandato republicano de la ley.

La participación es pues esencial para efectuar el cambio sistemático de mentalidad asociado con el desarrollo y la transformación que requiere este sistema de participación de democracias más bien avanzadas, y para generar políticas que hagan el cambio –que es la pieza clave del desarrollo- más aceptable.


Y puesto que los individuos han tenido voz en la formulación de los cambios, y en hacerlos más aceptables, el cambio tiene más posibilidades de ser aceptado, e incluso incorporado, que de rechazarse a la primera oportunidad (Kliksberg, B.,1999).


EL DESAFÍO, EN NUESTRAS MANOS…

Las políticas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas implican la modificación de comportamientos, hábitos y expectativas que prefiguran su consagración en normas. El desafío consiste en generar transformaciones en la cultura burocrática fundadas en el concepto de que la información no es propiedad de los funcionarios sino patrimonio de todos.

También, requieren alentar el compromiso cívico, procurando que el derecho a la información se entienda como parte constitutiva de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Es un proceso complejo, de construcción de confianzas recíprocas entre Estado y ciudadanía, donde las reglas formales e informales se corresponden con una relación institucionalizada, desde una perspectiva de derechos y responsabilidades compartidas.

La inteligencia democrática de la gestión pública pedirá entonces redefinir la relación con la ciudadanía. La calidad de participante, promovida y respaldada por la administración del Estado, sitúa a las personas en un nivel mayor de responsabilidad ciudadana, y crea las condiciones para un empoderamiento social que resulta estratégico para el desarrollo. La participación y el compromiso no son sólo una preocupación de los funcionarios gubernamentales o de los gestores; se necesita ir más al fondo, para incluir a aquellos que a menudo están excluidos y que son clave para el fortalecimiento del capital social y organizacional.

El particular desafío de instalación de la cultura de la transparencia y la participación posibilita la creación de la Ley de Acceso a la Información Pública (también conocida como Ley de Transparencia), esta ley tiene como antecedente directo el artículo 8° de la Constitución Política -incorporado a la Carta Fundamental con la reforma constitucional de 2005 (Ley N° 20.050)- que estableció los principios de probidad y transparencia de la función pública y su obligatoriedad para todos los órganos del Estado, incluidos el Congreso, el Poder Judicial y todos aquellos con autonomía constitucional.

El derecho de acceso a la información pública establecido en la Ley 20.285, que hace posible a la  ciudadanía acceder a información generada por órganos del Estado, constituye un importante avance en el desarrollo de nuestra democracia, pues al consagrar este nuevo derecho, genera condiciones  para el restablecimiento de la debilitada confianza existente en la población sobre la acción de la administración del Estado.

Este contexto jurídico permite que, según Stiglitz, los procesos participativos, abiertos y transparencia puedan jugar un papel importante en la preservación o en el restablecimiento del capital social, y de la confianza en la estructura administrativa por parte de los servicios.
 La participación en si misma puede ayudar a crear un sentido de comunidad, condición sine qua non para un mayor nivel de capital social. Si los individuos creen que han tenido una participación significativa en las decisiones que les afectan están más deseosos de aceptar cambios, incluso si éstos les afectan negativamente. Sin embargo, si dichos individuos consideran que tales cambios les han sido impuestos, tanto por gente de fuera como por gobiernos ilegítimos que no han tenido en cuenta sus preocupaciones, su resentimiento es más probable que derive y aumente

“¿Cómo se participa? La participación supone poseer información previa, suficientemente completa y comprensible para formar una opinión y capacidad de comunicación para hacer llegar esa opinión al destinatario público correspondiente


Borja (2002) refiere finalmente respecto a espacios deliberativos mediante los cuales perpetuar mecanismos consultivos e incidentes para grupos y ciudadanos.

Por lo tanto, la reforma del Estado, en este panorama de políticas de participación ciudadana en democracias avanzadas – si se toma en serio y va más allá de una política de privatizaciones –no puede quedarse solamente en el nivel de una modernización de la administración pública, sino que tiene que replantear los esquemas de relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, de modo de responder a las particulares necesidades y exigencias de las partes involucradas.



PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN CHILE, ¿CÓMO ESTAMOS?

La reciente entrada en vigencia de la Ley 20.500 ha arrojado una doble responsabilidad en el campo de la asociación y la participación. Por una parte los servicios públicos deben implementar nuevos espacios consultivos hacia la sociedad civil, pero por otra, los ciudadanos organizados tienen la obligación de exigir la ejecución de esta norma mediante la participación incidente.

Varias son las voces que informan el precario estado de avance de implementación de la norma de la Ley 20.500 (revisar Quinto Poder o las columnas de Danae Mlynarz), pero lo cierto es que no existen datos duros respecto a la actual ejecución de la normativa que nos permitan levantar conclusiones sobre su real estado.
(DESCARGA LOS RESULTADOS ACÁ)

Para efectos de medición, y cual primer acercamiento, en DOS CABEZAS logramos acceder a la evaluación municipal del ítem "Mecanismos de Participación Ciudadana" que realizó la Dirección de Fiscalización del Consejo para la Transparencia. Dicho ítem corresponde a la obligación de publicar en las respectivas páginas web de cada servicio la información que el art. 7 de la Ley de Transparencia estipula, entre aquellas obligaciones se encuentra lo referido a:

"Todas las acciones e instancias implementadas por el respectivo organismo o servicio público, que tengan por finalidad conocer la opinión de la sociedad civil respecto de un tema de su interés, en un procedimiento de toma de decisiones. Estas comprenden: 
- Las audiencias,  
- Las consultas e informaciones públicas,  
- La participación directa, 
- Los consejos consultivos, 
- Otras instancias similares que contemplen los procedimientos de toma de 
decisiones, y 
- Los demás mecanismos contemplados en la norma general de participación 
ciudadana del organismo, si existiere." (link)

LOS RESULTADOS.
De un 100% esperado (es decir la información y publicación correcta de los mecanismos de participación) el promedio de las municipalidades respecto a este ítem es de un 20,19% - Muy por debajo incluso del nivel nacional de publicación de todos items en la web (30 %)-.

Existe un pequeño grupo de municipios, donde no existe mayor relación respecto a colores políticos ni recursos, que obtienen un 100% en Mecanismos de Participación Ciudadana.

144 municipios (de 345 municipios, es decir un 41,7%) obtienen nota CERO en implementación de mecanismos de participación, lo cual nos brinda un panorama certero a lo que las percepciones y sensibilidades estaban arrojando como resultados.


No se trata de datos que versen estrictamente sobre nuestra realidad participativa, pero nos ayudan a dar contexto a este diagnóstico de desafección ciudadana al que nos referimos inicialmente. Más allá de los números, entendemos que el llamado es doble: a nuestras autoridades a realizar los esfuerzos para generar mayor participación, y, sobretodo, a la ciudadanía a exigir que su voz sea escuchada, a hacer uso de las herramientas que tenemos a disposición y a buscar nuevos mecanismos de incidencia y participación para involucrarnos la toma de decisiones de nuestras realidades locales.




REFERENCIAS:


  • ·         Borja Jordi (2002) Gobiernos locales, políticas públicas y participación ciudadana. Revista Aportes Número 19. Política y democracia. Buenos Aires.                
  • ·         Calderón, C. (2010): Open Government: Gobierno Abierto, Bueno Aires, Capital Intelectual.
  • ·         Font Joan (2002) Participación ciudadana y decisiones públicas:  conceptos, experiencias y Metodologías. URBARED. Barcelona.
  • ·         Font, Joan y Blanco, Ismael (2006): Polis, la ciudad participativa; Diputación de Barcelona.
  • ·         Hengstenberg, Peter y otros (2002). Estado y “sociedad civil” en América Latina. En busca de un nuevo equilibrio. D+C Desarrollo y Cooperación. Frankfurt.
  • ·         Kliksberg Bernardo. (1999) Seis tesis no convencionales sobre participación. Documento presentado en “Buenos Aires sin fronteras, un espacio para el diálogo”. Buenos Aires.
  • ·         Prats i Catalán, Joan (2005): De la burocracia al managment: del managment a la gobernanza; INAP.
  • ·         Prieto-Martín, P. (2008): (e) Participación en el ámbito local: caminando hacia una democracia colaborativa, Sololá (Guatemala), Asociación Ciudades Kyosei (en edición);      
  • ·         Stiglitz Joseph (1999). Participación y desarrollo. Perspectivas desde el paradigma integral del desarrollo.  
  •     PROACCESO (2011): "Acceso a la Información Pública y Participación Ciudadana" (29.09.11)LINK   
     



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